Erst vor kurzem hat uns die nahezu weltweite Verbreitung des Corona-Virus wieder einmal deutlich gezeigt, wie machtlos wir gegen Pandemien und Seuchen in epidemischen Ausmaßen im Grunde eigentlich sind. Die Verbreitung einzudämmen gelingt meist nur ungenügend, in ärmeren Ländern stehen zudem oft viel zu wenig Mittel zur Verfügung, um wirksame Maßnahmen überhaupt in Gang zu setzen – oder die Erkrankten ausreichend zu behandeln. Die Vorkommnisse bei der jüngsten Corona-Epidemie haben auch wieder die Erinnerung an die einstmals eingerichtete Pandemie-Anleihe wachgerufen – die allerdings durchaus umstritten ist. Wir beleuchten in unserem Beitrag einmal ausführlich die Argumente, die für und gegen eine solche Art der Finanzierung in Katastrophenfällen und beim Ausbruch von Pandemien ist.
Eine Pandemie-Anleihe? Ernsthaft?
Auf den allerersten Blick sieht eine solche Anlage natürlich aus wie eine höchst moralisch und ethisch verwerfliche Spekulation mit dem Unglück anderer. Das ist natürlich eine sehr oberflächliche Sicht der Dinge, ein wenig tiefer muss man dabei schon blicken.
Die Pandemie-Anleihe wurde in der Nachbetrachtung der Ebola-Krise in Afrika 2014 aufgelegt, bei der – darüber sind sich heute die meisten einig – die gesamte Weltgemeinschaft in Sachen Katastrophenhilfe erbärmlich versagt hat. Es wurde lange nicht schnell genug eingegriffen, als man sich endlich zum Handeln entschloss, flossen die Gelder nur sehr langsam. Währenddessen wütete die Seuche weiter, kaum eingedämmt, weil den betroffenen Ländern Westafrikas ganz einfach die finanziellen Mittel für die notwendigen Bekämpfungsmaßnahmen in einem solchen Ausmaß fehlten. Nicht nur die Zahl der Toten sondern auch das Ausmaß der wirtschaftlichen Schäden durch die Seuche waren enorm. Einen beträchtlichen Teil davon hätte man durch rechtzeitiges Handeln und vor allem durch rechtzeitig zur Verfügung stehende Geldmittel vermeiden können. Ein ganz ähnliches Bild zeigt sich auch bei anderen Virus-Epidemien, etwa beim Zika-Virus Ausbruch in Südamerika vor einigen Jahren.
Um in Zukunft bei Seuchen und insbesondere bei drohenden weitreichenden Epidemien und Pandemien den 75 ärmsten Ländern der Welt schnell und unbürokratisch Geld zur Verfügung stellen zu können, kreierte die Weltbank nach einem G7-Beschluss 2015 einen Pandemie-Fonds. Der Fonds finanziert sich zum Teil aus staatlichen Mitteln, zum Teil aber auch über Anleihen, die vorwiegend von großen institutionellen Anlegern (Pensionskassen, Stiftungen, Fonds) gezeichnet werden.
Kommt es zu einem Ausbruch von bestimmten Viren (insgesamt sechs, darunter Ebola, Marburg-Virus, SARS und MERS) und wird der Ausbruch anhand zuvor festgelegter Kriterien als Epidemie oder gar Pandemie klassifiziert, fließt das Geld sofort in festgelegte Akutmaßnahmen. Für die Anleger bedeutet das dann Verluste: entweder ein Teil oder auch die Gesamtheit ihrer Einlage geht in einem solchen Fall verloren – die erwirtschaftete Rendite bleibt den Anlegern allerdings. Für jeden Anleger besteht also ein beträchtliches Verlustrisiko – das aus diesem Grund durch entsprechend hohe Zinsen für die Anleihe wieder aufgefangen wird. Wer die Anleihe zeichnet, kann durchwegs mit Zinsen im Bereich von 8 % bis 12 % rechnen. Trotz des möglichen Ausfallsrisikos für solche Anleihen ist die Höhe der Zinsen für Anleger natürlich verlockend – auf diese Weise wird viel Geld eingesammelt, das später bei notwendigen Bekämpfungsmaßnahmen sofort und unbürokratisch fließen kann.
Soweit einmal die Theorie. Um sich darüber klarzuwerden, ob das Ganze tatsächlich wirksam oder einfach nur ethisch fragwürdig ist, muss man schon einige weitere Überlegungen anstellen. Und noch ein paar mehr Fakten mit ins Kalkül ziehen.
Wie schlägt sich der PEF (Pandemic Emergency Financing Facility, Pandemie-Fonds) in der Praxis?
Zunächst muss man sich natürlich einmal die Kriterien ansehen, die erfüllt sein müssen, damit Geld fließt. Die PEF-Kriterien sehen dabei vor, dass in einem Staat mindestens 250 Todesfälle bestätigt vorliegen müssen und die Seuche die Grenze zu zwei weiteren Staaten überschritten haben muss, von denen in einem mindestens weitere 20 Todesfälle bestätigt sein müssen, ehe überhaupt Geld fließt. Beim zweitschwersten Ebola Ausbruch im Kongo 2018 wurden diese Kriterien nicht erfüllt – betroffen war neben dem Kongo nur der Nachbarstaat Uganda mit einer zu geringen Zahl an Todesfällen, um einen sogenannten “Trigger” für den PEF darzustellen. Mit finanziellen Hilfen aus dem PEF war neben der komplizierten Bekämpfungssituation also zunächst einmal nicht zu rechnen.
Das stellt natürlich einmal die Logik des Ganzen schon stark in Frage. Die Kriterien sind so gefasst, dass selbst viele durchwegs schwere oder auch alarmierende Ausbrüche zunächst einmal keine Hilfszahlungen auslösen. Auch die Fokussierung auf lediglich sechs bestimmte Virenarten erscheint eher fragwürdig. Man kann etwa das Corona-Virus aus China als eine SARS-Variante auffassen (tatsächlich spiegelt sich das auch in der Alternativ-Bezeichnung SARS-CoV-2 wider) – man muss das aber nicht zwingend so auffassen. Mit der Folge, dass es auch bei einem solchen Ausbruch dann keine Hilfszahlungen für ärmere Länder gibt, um die Bekämpfung dort zu finanzieren. Eine Finanzierung wäre dabei auch im Interesse der Industriestaaten, die massive Ausbreitung in ärmeren Ländern durchaus fürchten müssen, wie uns die Corona-Well deutlich gezeigt hat.
Ein weiterer Punkt, den uns der jüngste Corona-Ausbruch allerdings deutlich vor Augen geführt hat ist, dass Geldzahlungen und Hilfsleistungen allein wahrscheinlich kein probates Mittel sind, um den realwirtschaftlichen Schaden aufzufangen: wenn, wie in China, ganze Industrien praktisch stillstehen, lässt sich der daraus entstehende volkswirtschaftliche Schaden kaum allein mit Geldzahlungen wettmachen. Hier müssen andere Maßnahmen greifen.
Dazu kommt: Geldzahlungen allein können zwar eine Bekämpfung (mit-)finanzieren aber nicht in die Wege leiten können. Ohne entsprechende, gut funktionierende Pandemie-Pläne und eine bereits zuvor festgelegte und planmäßig umgesetzte Maßnahmenstruktur (Abriegelung, möglichst schnelle Entwicklung von Medikamenten und Impfstoffen, rasche Durchimpfung nach dem Ausbruch) bleiben Geldhilfen fast wirkungslos.
Umgekehrt machen solche Pandemie-Anleihen aufgrund der hohen Zinsen für die Anleger natürlich Sinn, besonders wenn die Kriterien für eine Auszahlung der Hilfen so streng wie beim PEF gefasst sind und das Risiko für Kapitalverluste damit stark begrenzt.
Brauchen wir solche Hilfen überhaupt?
Sieht man sich das Ausmaß der Schäden an, die allein Pandemien und Epidemien jedes Jahr verursachen, ist das erschreckend: auf 570 Milliarden USD wird der volkswirtschaftliche Schaden von der Weltbank jährlich geschätzt, den Pandemien verursachen, betroffen sind nach Angaben der Weltbank nahezu 1,6 Milliarden Menschen, vor allem in ärmeren Ländern. Das ist nicht nur Afrika, sondern beispielsweise auch Lateinamerika (etwa beim Zika-Virus-Ausbruch 2016). Folgen des volkswirtschaftlichen Schadens, wenn er vor Ort nicht begrenzt wird, tragen dabei auch die Industrienationen – etwa wenn in ärmeren Ländern der Anbau auf Plantagen oder die Gewinnung von Rohstoffen aus Minen komplett zum Erliegen kommt. Wenn wir es gelingt, diesen enormen Schaden vor Ort wenigstens zum Teil zu reduzieren, kann das natürlich nur positiv sein – auch für uns als reiche, westliche Industrienationen.
Ob die derzeitige Ausgestaltung des Fonds mit seinen Bedingungen und Kriterien und seinem Volumen dafür ausreichend geeignet ist, muss aber dahingestellt bleiben. Zu etwas weiter gefassten Bedingungen noch deutlich mehr zu tun, erscheint jedenfalls geboten.
Ganz allgemein: Eine Idee mit Modell-Charakter?
Hinter dem PEF steht nicht nur eine Anleger-, sondern vor allem eine Versicherungslogik. Das ist in sich gesehen durchaus sinnvoll. Auch die Kombination aus Anlage und gewissermaßen “Versicherung” für arme Länder (bei der quasi die Versicherungsprämien von den Anlegern in reicheren Ländern bezahlt werden) erscheint als ein durchaus gangbarer Weg. Hilfe könnte damit deutlich schneller auf den Weg gebracht werden, als wenn erst einmal monatelang oder sogar jahrelang erst darauf gewartet werden muss, dass reiche Staaten finanzielle Hilfen auf den Weg bringen und die versprochenen Finanzmittel tatsächlich zur Verfügung stehen.
Das System ließe sich durchaus noch auf eine ganze Reihe weiterer Katastrophenhilfe-Szenarien anwenden – es muss dabei nicht allein um Pandemien gehen. Auch andere Naturkatastrophen – wie Erdbeben, großflächige Überschwemmungen oder Tsunamis – könnten in vielen ärmeren Ländern auf diese Weise in ihren massiven (auch volkswirtschaftlichen) Folgen zum Teil aufgefangen werden, wenn die einzelnen Staaten finanziell nicht in der Lage sind.
Unter anderem können so auch viele Schäden durch den Klimawandel, die ja vor allem ärmere Länder besonders massiv betreffen werden, wenigstens teilweise auffangen. Da vor allem die westlichen Industrienationen nach allgemeiner Meinung ohnehin als Hauptverursacher des Klimawandels gelten, kann das auch durchaus fair erscheinen. Wie beim PEF könnten sich Industriestaaten auch mit einem Teil ihrer erhobenen CO2-Steuern als Finanzierungsgrundlage beteiligen. Einen solchen Fonds für Umweltschäden könnte man durchaus als fair ansehen, um Schäden, die ein Teil der Welt durch seine Lebensweise und sein Wirtschaften dem anderen bereitet, wenigstens zum Teil wiedergutzumachen.
Entscheidend sind dabei natürlich immer die Bedingungen, unter denen am Ende Geld fließt (also für mögliche Anleger ein Kapitalverlust eintritt) – und die zum Ausgleich bezahlten Zinsen. Allein auf die Zinsen für Anleger darf man dabei natürlich nicht schielen – im Fokus muss tatsächlich die sinnvolle Hilfeleistung unter vernünftigen Bedingungen stehen. Die Zinsen sollten, wie beim PEF, anhand des gegebenen Kapitalausfalls-Risikos festgesetzt werden. Dabei sollte nicht nur institutionellen Anlegern Zugang zu solchen Fonds gewährt werden – eine möglichst breite Beteiligung, durchaus auch von Privatanlegern, würde für deutlich höhere Schadensleistungen sorgen und auch noch deutlicher bewusst machen, dass wir eben alle nur auf einem Planeten leben und Schäden auf einer Seite uns durch unsere weltweit komplex vernetzte Wirtschaft immer alle angehen.